• Titel: Produktverantwortung als Chance für die Recyclingwirtschaft

• Redner/in: Parlamentarische Staatssekretärin Margareta Wolf
• Anlass: 6. Internationalen Altpapiertag des bvse - Bundesverbandes Sekundärrohstoffe und Entsorgung
• Datum/Ort: 21. März 2003, Bonn

Es gilt das gesprochene Wort

 

Anrede

Der Internationale Altpapiertag ist seit Jahren eine feste Größe für die Diskussion aktueller abfallwirtschaftlicher Fragen. Gerne nehme ich die Gelegenheit wahr, dieses Forum zu nutzen, um über einen zentralen Punkt der Abfallwirtschaftspolitik der Bundesregierung vorzutragen. Sie haben mich gebeten, zum Thema "Produktverantwortung als Chance für die Recyclingwirtschaft" zu berichten.

Anrede

Die Abfallwirtschaft hat in den vergangenen Jahren eine tiefgreifenden Wandel erfahren. Ausgangspunkt dieser Entwicklung war das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, das im Oktober 1996 in Kraft getreten ist. Erstmals stand nicht mehr nur die bloße Abfallbeseitigung im Vordergrund. Vielmehr setzte sich auch in der Abfallwirtschaft die Erkenntnis durch, dass sich Umweltbelastungen am effektivsten an der Quelle minimieren lassen.

Das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz hat hier wichtige Weichen gestellt. Dies gilt insbesondere für die Betonung des Ressourcenschutzes, aber auch für die starke Einbindung der Verantwortung der Wirtschaft.

Leider hat es die seinerzeitige Bundesregierung versäumt, die sich hierdurch ergebenden Chancen für eine umfassende ökologische Modernisierung der Abfallwirtschaft erfolgreich zu nutzen. Zwar ist die Abfallentsorgung in Deutschland sicher, aber von einer nachhaltigen Abfallwirtschaft kann bislang in Deutschland noch nicht gesprochen werden. Die rot-grüne Bundesregierung hat hier in der vergangenen Legislaturperiode wichtige Pflöcke eingeschlagen. Ich will beispielhaft nur auf die Gewerbeabfall-Verordnung, die Altöl-Verordnung, die Bergversatz-Verordnung oder die Altholz-Verordnung hinweisen. Hierdurch wurden klare Rahmenbedingungen sowie hohe ökologische Standards für eine umweltverträgliche Verwertung geschaffen und Schlupflöcher für Billigentsorgungen derartiger Abfälle geschlossen. Mit diesen Maßnahmen wird die schadlose und hochwertige Verwertung von Abfällen gefördert. Stoffkreisläufe werden geschlossen und Ressourcen werden geschont.

In der jetzt vor uns liegenden neuen Legislaturperiode wird es darauf ankommen, den in den letzten vier Jahren eingeschlagenen Weg konsequent fortzusetzen. Unser Ziel ist eine nachhaltige Entwicklung durch ökologische Modernisierung. Die Koalitionsvereinbarung vom 16. Oktober 2002 trägt dem Rechnung. Die Leitprinzipien "Nachhaltigkeit" und "Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen" prägen ihren Charakter.

Der Abfallwirtschaft kommt dabei eine wichtige Rolle zu. Sie ist in den letzten 30 Jahren in Deutschland zu einem ökonomisch relevanten Sektor mit über 200.000 Beschäftigten und einem jährlichen Umsatz von fast 50 Milliarden Euro geworden. Sie spielt auch eine wesentliche Rolle in unseren Bemühungen um Ressourcenschonung und Ressourcenschutz.

Ins Zentrum unserer Abfallpolitik stellt die Koalitionsvereinbarung die abfallwirtschaftliche Produktverantwortung. Produktverantwortung bedeutet, dass Hersteller die abfallwirtschaftliche Verantwortung für ihre Erzeugnisse übernehmen und möglichst "abfallarme", das heißt langlebige, wiederverwendbare und reparaturfreundliche Erzeugnisse auf den Markt bringen. Dazu gehört auch, dass bereits in der Produktionsphase die Voraussetzungen für eine effektive und umweltverträgliche Abfallvermeidung und -verwertung geschaffen werden. Wenn der Hersteller verpflichtet ist, sein Erzeugnis nach Gebrauch wieder zurückzunehmen und einer umweltverträglichen Verwertung zuzuführen, hat er ein eigenes Interesse, seine Produktion zunehmend an dem Prinzip einer nachhaltigen Wirtschaftsweise auszurichten.

Die Produktverantwortung ist mithin als Eckpfeiler einer modernen Kreislaufwirtschaft ein Instrument zur Förderung einer intensiven Ressourcenschonung. Dabei verfolgen wir bekanntlich die Produktverantwortung entsprechend dem umweltrechtlichen Kooperationsprinzip zunächst auf freiwilliger Basis. Ersatzweise wird sie jedoch erforderlichenfalls durch Rechtsverordnungen konkretisiert.

Lassen Sie uns kurz Bilanz über die bisher umgesetzten Maßnahmen im Bereich der Produktverantwortung ziehen und den Blick auf zukünftige Entwicklungen richten:

Mit der Verpackungs-Verordnung wurde der Einstieg vollzogen. Hiermit wurde die Wirtschaft erstmals umfassend verpflichtet, ihre Erzeugnisse nach Gebrauch zurückzunehmen und bei deren Entsorgung mitzuwirken. Bis dahin waren ausschließlich die Gemeinden für die Abfallentsorgung zuständig. Mit der Verpackungs-Verordnung wurde eine Trendwende zur Reduzierung der Verpackungsflut eingeleitet. Die Verpackungs-Verordnung hat sich als wirksames Instrument erwiesen. Der jährliche Verpackungsverbrauch ist seit ihrem Inkrafttreten um 1,4 Millionen Tonnen zurückgegangen. Allein im Bereich der Verkaufsverpackungen, die beim privaten Endverbraucher anfallen, ging der jährliche Verbrauch um rund 850.000 Tonnen zurück. Zudem wurden seit 1993 über 40 Millionen Tonnen Verkaufsverpackungen getrennt erfasst und dem Recycling zugeführt.

Viel Aufregung hat es dabei um die seit Jahresbeginn geltende Pfandpflicht auf bestimmte Einweg-Getränkeverpackungen, das sogenannte "Dosenpfand", gegeben. Doch allen Unkenrufen zum Trotz - das Dosenpfand funktioniert und zeigt deutlich Wirkung. Das Dosenpfand markiert eine Wende auf dem Getränkemarkt. Die Einführung der Pfandpflicht auf Einweg-Getränkeverpackungen hat Mehrweg stabilisiert und den Trend zu immer mehr Wegwerfverpackungen gestoppt. Das immer wieder beklagte Littering von Einweg-Getränkeverpackungen wurde praktisch schlagartig beendet. Das ist gut für die Umwelt und die 250.000 Beschäftigten im Bereich der Mehrwegwirtschaft. Zudem ist nunmehr die Bereitschaft der Bundesländer gewachsen, die Pfandpflicht zu vereinfachen und doch noch eine gemeinsame Novellierung der Verpackungs-Verordnung anzugehen. Bund und Länder haben sich bereits über Eckpunkte einer solchen Novelle verständigt. Hauptziel der Novelle ist, dass künftig grundsätzlich alle Einweg-Getränkeverpackungen mit Ausnahme von ökologisch vorteilhaften Einweg-Getränkeverpackungen zu bepfanden sind.

Die Verpackungs-Verordnung hat national wie auch international vielfache Impulse für weitere Regelungen zur Umsetzung der Produktverantwortung gegeben. Sie initiierte die europäische Verpackungsrichtlinie und mithin Verpackungsregelungen in allen Mitgliedstaaten. Sie transportierte darüber hinaus den Gedanken der Produzentenverantwortung über Europa hinaus, entsprechende politische Ansätze wurden weltweit aufgegriffen.

Dies gilt natürlich auch für andere Produktbereiche als Verpackungen. Zu nennen ist beispielsweise die Batterieentsorgung. Nach der Batterieverordnung dürfen Batterien nur in Verkehr gebracht werden, wenn sichergestellt ist, dass der Verbraucher die Altbatterien kostenlos zurückgeben kann. Die zurückgenommenen Batterien müssen entsprechend den Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes verwertet - und falls dies nicht möglich ist, beseitigt werden. Auf der Grundlage der Batterieverordnung haben die Hersteller und Vertreiber von Batterien daraufhin ein gemeinsames Rücknahmesystem, die Stiftung Gemeinsames Rücknahmesystem Batterien, gegründet. Dieses System sammelt für über 450 Hersteller und Importeure bundesweit bei rund 140.000 Geschäften und den öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträgern alte Batterien ein und sorgt für die Verwertung oder umweltgerechte Beseitigung.

Hinzuweisen ist auch auf die Selbstverpflichtung der Bauwirtschaft. Die in der Arbeitsgemeinschaft Kreislaufwirtschaftsträger Bau zusammengeschlossenen Verbände des Baugewerbes, der Architekten und Ingenieure, der Abbruchunternehmen und der Baustoffaufbereiter haben sich darin verpflichtet, die Menge der derzeit noch abgelagerten, verwertbaren Bauabfälle bis zum Jahre 2005 zu halbieren. Dieses Ziel entspricht einer jährlichen Entlastung der Deponien um rd. 23 Mio. Tonnen Bauabfälle.

Ein Meilenstein auf dem Weg zur Konkretisierung der Produktverantwortung war das in der vergangenen Legislaturperiode in Kraft getretene Altfahrzeug-Gesetz. Autobesitzer haben künftig die Möglichkeit, ihre Schrottautos kostenlos an den Hersteller oder Importeur zurückzugeben. Für bereits im Verkehr befindliche Fahrzeuge gilt dies ab Januar 2007, für Fahrzeuge, die nach Inkrafttreten des Gesetzes am 1. Juli 2002 neu in den Markt gekommen sind, gilt dies schon seit Mitte letzten Jahres. Hersteller und Importeure sind zur Rücknahme der Altfahrzeuge verpflichtet und haben dazu selbst oder durch beauftragte Dritte ein flächendeckendes Rücknahmesystem einzurichten. Die Wirtschaftsbeteiligten haben gemeinsam sicherzustellen, dass ab 2006 mindestens 85 % des durchschnittlichen Gewichts eines Altfahrzeugs verwertet und mindestens 80 % stofflich verwertet oder wiederverwendet werden. Ab 2015 sind diese Verwertungsziele auf 95 % für die Verwertung bzw. 85 % für die stoffliche Verwertung respektive Wiederverwendung zu steigern.

Einen besonderen Schwerpunkt auf dem weiteren Weg der Konkretisierung der Produktverantwortung wird die anstehende Umsetzung der beiden neuen Richtlinien der Europäischen Union zu Elektro- und Elektronikgeräten darstellen. Mit einer Elektro- und Elektronik-Altgeräte-Verordnung werden wir die Richtlinien bis Herbst 2004 in Deutschland umsetzen und damit zugleich in diesem Bereich die abfallwirtschaftliche Produktverantwortung manifestieren. Ab Herbst 2005 müssen die Hersteller die Finanzierung der Entsorgung der Altgeräte übernehmen. Gebrauchte Geräte müssen von ihnen zurückgenommen und verwertet werden. Bei Neugeräten dürfen bestimmte gefährliche Stoffe ab 1. Juli 2007 erst gar nicht mehr bei der Produktion von Elektrogeräten eingesetzt werden.

Wenn es um Produktverantwortung geht, darf auch der Papierbereich nicht unerwähnt bleiben. Gerade dort gibt es mit der im Jahr 2001 fortgeschriebenen Selbstverpflichtung der Arbeitsgemeinschaft Graphische Papiere aus 1994 ein wirklich vorbildliches Beispiel für die Funktionsfähigkeit und die Effektivität der eigenverantwortlichen Wahrnehmung von Produktverantwortung durch die Wirtschaftsbeteiligten. Den Erfolg der Selbstverpflichtung verdeutlicht am ehesten die Entwicklung der Verwertungs-Quote bei den grafischen Papieren. Ausgehend von einer Verwertungsquote von 64 % im Jahr 1994 liegt die Verwertungsquote aktuell deutlich über 80 %.

Mit dem Erfolg dieser deutschen Selbstverpflichtung wurde auch der Anstoß für eine vergleichbare Initiative auf europäischer Ebene gegeben. Dort haben sich die Wirtschaftsbeteiligten zum Ziel gesetzt, mindestens 56 % aller in Europa verbrauchten Papier-, Karton- und Pappeprodukte bis zum Jahre 2005 zu verwerten. Die Gesamtmenge des jährlich gesammelten und recycelten Papiers wird dann von 38 Millionen Tonnen auf ca. 48 Millionen Tonnen ansteigen.

Nicht vergessen werden dürfen auch die Erfolge beim Recycling von Papierverpackungen infolge der Rücknahme- und Verwertungspflichten der Verpackungs-Verordnung. Im Jahr 2000 konnte bei den Verpackungen aus Papier insgesamt eine Verwertungsquote von über 91 % erzielt werden. All dies macht deutlich, dass sich das Altpapierrecycling in Deutschland, aber auch in Europa fest etabliert hat. Hierdurch wird ein erheblicher Beitrag zur Reduzierung von Umweltbelastungen geleistet, da es, wie Untersuchungen des Umweltbundesamtes bestätigen, aus ökologischer Sicht die beste Lösung ist, aus Altpapier neues Papier herzustellen.

Anrede

Im Fokus der Produktverantwortung stehen die Wirtschaftsbeteiligten. Diesen werden weitreichende Gestaltungsspielräume überlassen, um Kreativität und Know-how der Akteure zu nutzen. Es liegt an diesen, die Gestaltungsspielräume mit klugen marktwirtschaftlichen Konzepten innovativ auszufüllen. Neben der ökologischen Dimension der Produktverantwortung kommt damit auch der ökonomischen Komponente eine große Bedeutung zu. Es gilt, sich den Herausforderungen offensiv zu stellen und dabei neue Marktbedürfnisse zu erkennen und Ertragschancen zu ergreifen. Hier bietet sich ein breites Betätigungsfeld gerade auch für die Unternehmen der Recyclingwirtschaft.

Marktwirtschaft lebt vom Wettbewerb. Nur ein funktionierender Wettbewerb führt zu Kosteneffizienz, verhindert Stillstand und realisiert Innovationen. Dieser Grundsatz gilt selbstverständlich auch für unternehmerische Tätigkeiten auf dem Gebiet des Umweltschutzes. Welche Randbedingungen hier zu beachten sind, um einerseits den Erfordernissen des Umweltschutzes gerecht zu werden und andererseits den Raum für einen funktionsfähigen Wettbewerb nicht zu begrenzen, wird augenblicklich intensiv diskutiert.

Anlass für diese Diskussion bietet etwa die Ausschreibung der Leistungsverträge durch die Duales System Deutschland AG. Die Verpflichtung zur Ausschreibung für Systeme nach § 6 Absatz 3 Verpackungs-Verordnung, sogenannte duale Systeme, wurde durch die Novelle der Verordnung im Jahre 1998 eingeführt. Mit dieser Regelung wird das Ziel verfolgt, den Wettbewerb auf der Entsorgerseite zu gewährleisten.

Neben den bisherigen Entsorgungspartnern sollen nach Auslaufen der Entsorgungsverträge erstmals auch andere Entsorgungsunternehmen eine Wettbewerbschance erhalten. Dazu ist eine diskriminierungsfreie Vergabe im Wettbewerb durch die DSD gefordert. Die Qualitätsmerkmale der Entsorgung sind in der Verpackungs-Verordnung und in den Abstimmungserklärungen zwischen den öffentlichen-rechtlichen Entsorgungsträgern und der DSD festgelegt. Eventuelle weitere Ausschreibungsbedingungen müssen dem Anspruch der Diskriminierungsfreiheit genügen und dürfen den Wettbewerb nicht beschränken.

Ein strittiger Diskussionspunkt ist in diesem Zusammenhang die Ausschreibung für die Fraktion Papier, Pappe, Karton. Im Hinblick auf kartellrechtliche Aspekte hat sich die Frage ergeben, wer künftig dem kommunalen Bereich zuzurechnendes grafisches Altpapier und die PPK-Fraktion aus dualen System in welcher Form ausschreibt. Die Verpackungs-Verordnung legt eindeutig fest, dass Entsorgungsleistungen in einem Verfahren, das eine Vergabe im Wettbewerb sichert, ausgeschrieben werden müssen. Der Betreiber eines dualen Systems hat dies sicherzustellen. Hier gibt es - wie so oft - verschiedene Wege, die zum Ziel führen und dabei geeignet sind, sowohl kartellrechtlichen wie auch abfallwirtschaftlichen Erfordernissen gleichermaßen Geltung zu verschaffen. Ich will hier keiner bestimmten Lösung das Wort reden. Es gilt jedoch einige wesentliche Punkte zu berücksichtigen.

Für ein gemeinsames Erfassungssystem von Papierverpackungen und grafischen Papieren gibt es gute Gründe. Hier kann die Akzeptanz der getrennten Sammlung von Wertstoffen beim Bürger ebenso wie das nur begrenzte Flächenangebot in einzelnen Kommunen eine Rolle spielen. Ohnehin liegt es nach unserer Auffassung in der Hand der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit dem in der Verpackungs-Verordnung verankerten Abstimmungsrecht, ein einheitliches Erfassungssystem für die gesamte Papier-Fraktion durchzusetzen. Eine ständige Abstimmung zwischen privaten Systembetreibern und der Kommune erscheint zwingend erforderlich. Denn ein nicht abgestimmtes Nebeneinander von Erfassungssystemen kann sich negativ auf die Bereitschaft des Bürgers zur ordnungsgemäßen Bereitstellung seiner Abfälle auswirken. Vor diesem Hintergrund haben auch die Länder in der Sitzung des LAGA-Ausschusses "Produktverantwortung und Rücknahmepflichten" im Januar 2003 festgestellt, dass eine gemeinsame Erfassung von grafischen Papieren und Verpackungspapieren in einem Stoffstrom nicht den Vorgaben der Verpackungsverordnung widerspricht.

Ich warne allerdings davor, den Blick zu sehr auf eine mögliche Option zu verengen. Wie eine im Rahmen der Selbstverpflichtungserklärung der Arbeitsgemeinschaft Graphische Papiere durchgeführte Modellversuchsreihe zur Optimierung der Altpapiererfassung gezeigt hat, kann auch die getrennte Erfassung von grafischen Altpapieren und Verpackungsaltpapieren eine durchaus sinnvolle Variante sein. Eine getrennte Erfassung der Papierfraktionen führt zu einer Steigerung der Sortenreinheit und kann so dazu beitragen, Kosten zu reduzieren und höhere Erlöse für bessere Qualitäten zu erzielen. Die Entscheidung für ein bestimmtes Altpapiererfassungssystem ist allerdings stark von den örtlichen Verhältnissen abhängig. Von besonderer Bedeutung sind dabei insbesondere die jeweils anzutreffenden Bebauungsstrukturen sowie die beabsichtigte Altpapiervermarktung.

Als Fazit lässt sich festhalten, dass es eine pauschale Empfehlung für die Nutzung eines immer passenden optimalen Sammelsystems für Altpapier nicht gibt. Die Ausgestaltung von Erfassungssystemen für Altpapier sollte sich vielmehr an den örtlichen Gegebenheiten orientieren. Hier sollten sich alle Beteiligten die notwendige Flexibilität für sachgerechte Lösungen bewahren.

Anrede

In Zusammenhang mit der Wahrnehmung von Produktverantwortung durch kollektive Rücknahmesysteme wurde in der jüngsten Vergangenheit wiederholt die grundsätzliche Frage aufgeworfen, inwieweit sich hier Umweltschutz und Wettbewerb miteinander vereinbaren lassen. Dass hier ein Konfliktpotential besteht, liegt auf der Hand. Im vorgegebenen umweltpolitisch erforderlichen Rahmen wird es darum gehen, so viel Wettbewerb wie möglich zu etablieren.

Mit großer Sorge werden im Bundesumweltministerium allerdings Tendenzen im Bundeskartellamt beobachtet, Kartellrecht dahingehend auszulegen, dass Rücknahmesysteme in der Selbstverantwortung der Wirtschaft, die naturgemäß einen gewissen Kartellcharakter haben müssen - wenn man alles bei jedem zurückgeben kann, muss es Absprachen geben - aus kartellrechtlichen Gründen nicht zuzulassen. Wenn diese Sorge zu Recht bestehen sollte, dann müssen die gesetzlichen Voraussetzungen so geändert werden, dass ein ausgewogener Kompromiss zwischen umweltpolitischen und kartellrechtlichen Anforderungen möglich ist.

Niemand kann wohl ein ernsthaftes Interesse daran haben - gleichgültig, ob es sich um Altautos, Getränkeverpackungen, Elektronikschrott oder Batterien handelt - dass wir das, was wir erreicht haben, nämlich Entsorgungssysteme in der Verantwortung der Wirtschaft, in die Sphäre des Staates zurückführen. Eine Reverstaatlichung von Umweltpolitik an dieser Stelle kann niemand wollen, aus wettbewerblichen, aber auch aus ökologischen Gründen. Um in Zukunft Rechtssicherheit bei der Abgrenzung zwischen kartellrechtlichen Vorschriften und abfallrechtlichen Verpflichtungen zu schaffen, wird das Bundesumweltministerium daher eine entsprechende Änderung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz initiieren.

Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit und wünsche dem 6. Internationalen Altpapiertag einen guten und erfolgreichen Verlauf.